Iniziativa per l'attuazione: domande e risposte

Il buon funzionamento della nostra democrazia è dovuto principalmente alla stretta collaborazione di molti attori. Popolo e Cantoni decidono sulle iniziative costituzionali; dopo aver preso atto delle relative proposte del Consiglio federale il Parlamento attua nella legislazione le iniziative approvate e si adopera per risolvere le eventuali contraddizioni tra gli articoli costituzionali nuovi e quelli vecchi. I Cantoni, i partiti e altre cerchie interessate possono esprimere il loro parere sul progetto di legge nel quadro della consultazione. Infine, chi non approva la legge può lanciare il referendum. Questi meccanismi ben equilibrati fra loro assicurano che una legge ottenga un ampio consenso e che possa essere effettivamente applicata ed eseguita nella prassi.

Gli autori dell’iniziativa per l’attuazione hanno tuttavia scelto un’altra strada. Non hanno lanciato il referendum contro la legge da essi criticata sull’attuazione dell’iniziativa espulsione, ma hanno depositato un nuova iniziativa, e questo ancora prima che il Parlamento si sia chinato sull’iniziativa espulsione, sconvolgendo così l’iter legislativo consolidato. L’iniziativa per l’attuazione è contraria alle regole basilari della democrazia, perché provoca uno squilibrio nella separazione dei poteri: il Parlamento viene escluso e la popolazione diventa il Parlamento.

No. L’iniziativa espulsione obbligava il legislatore ad attuare le nuove disposizioni costituzionali entro cinque anni. Il Parlamento ha svolto il proprio compito per tempo. L’iniziativa espulsione è stata attuata, le leggi sono state inasprite e possono entrare rapidamente in vigore dopo la votazione.

Il Consiglio federale ha presentato e posto in consultazione un progetto di legge in tempi brevi. Tuttavia, poco dopo la consultazione e ancora prima che il Parlamento iniziasse i dibattiti sul progetto di legge, è stata depositata l’iniziativa per l’attuazione. Questo modo di procedere ha de facto eluso il legislatore e, quindi, non è compatibile con le regole basilari della nostra democrazia.

L’iniziativa per l’attuazione prevede un rigido automatismo: lo straniero che commette un determinato reato sarà espulso automaticamente dalla Svizzera, senza che le autorità penali possano prendere in considerazione le circostanze del caso specifico.

Anche le leggi d’attuazione dell’iniziativa espulsione prevedono l’espulsione obbligatoria per gli stranieri condannati per reati gravi. In casi eccezionali, tuttavia, il giudice può, grazie a una clausola per i casi di rigore, rinunciare a disporre l’espulsione dal territorio svizzero.
I dettagli sono illustrati in un documento separato.

I dettagli sono illustrati in due documenti separati:

Per quanto riguarda l’iniziativa per l’attuazione, gli elenchi dei reati che portano all’espulsione dal territorio svizzero sono due: il primo comprende perlopiù reati gravi che comportano in ogni caso l’espulsione obbligatoria; il secondo, invece, reca anche reati di minore gravità (p. es. infrazioni alla legge sugli stranieri) e addirittura reati non perseguiti d’ufficio (p.es. lesioni personali semplici, «effrazione» definita come danneggiamento combinato con violazione di domicilio). Perché sia espulso per avere commesso questi reati l’autore deve avere precedenti penali, vale a dire che negli ultimi dieci anni deve essere stato condannato a una pena detentiva o pecuniaria.

Le leggi d’attuazione dell’iniziativa espulsione, invece, si limitano a un unico elenco dei reati. L’espulsione dal territorio svizzero non è prevista soltanto per determinati crimini, ma per tutti quelli che comportano l’uccisione, il ferimento grave o la messa in pericolo di esseri umani, come pure per tutti i crimini sessuali e tutti i reati gravi contro il patrimonio. Questo elenco comprende soltanto pochi reati di minore entità. L’autore non deve avere precedenti penali perché sia espulso.

Il Consiglio federale attende l’esito della votazione del 28 febbraio 2016 prima di decidere l’entrata in vigore delle nuove disposizioni legali sull’attuazione dell’iniziativa espulsione. A tal fine terrà inoltre conto del tempo chiesto dai Cantoni per adeguare le disposizioni d’applicazione e le infrastrutture. Questo modo di procedere si fonda sulla considerazione che, approvando l’iniziativa per l’attuazione, Popolo e Cantoni respingerebbero indirettamente anche le leggi decise dal Parlamento per l’attuazione dell’iniziativa espulsione.

Sì, a questo proposito il tenore dell’iniziativa per l’attuazione è inequivocabile. Essa interessa gli «stranieri che commettono reati». La nozione comprende le persone che non possiedono la cittadinanza svizzera e quindi anche gli stranieri della seconda generazione, per i quali l’iniziativa per l’attuazione non prevede eccezioni.

Per gli stranieri della seconda generazione, nati o cresciuti in Svizzera, le leggi d’attuazione dell’iniziativa per l’espulsione decise dal Parlamento, invece, contemplano una regolamentazione speciale che tiene conto della loro situazione particolare. Nel loro caso, il giudice può, a titolo eccezionale, rinunciare all’espulsione dal territorio svizzero se per lo straniero questa costituirebbe un grave caso di rigore personale e l’interesse pubblico all’espulsione non prevale (clausola di rigore).

No. Le condizioni per l’applicazione della clausola di rigore sono molto severe. L’applicazione della clausola è prevista soltanto a titolo eccezionale. Il grave caso di rigore personale non basta per consentire a un giudice di rinunciare, nel caso concreto, all’espulsione. La clausola esige infatti anche che l’interesse pubblico all’espulsione non prevalga. Può quindi essere applicata soltanto se lo straniero interessato – che sia o no della seconda generazione – ha commesso un reato di minore gravità. Se il reato è grave, invece, l’interesse pubblico prevale e l’autore deve essere espulso. 

Per il Consiglio federale è chiaro che gli stranieri autori di reati gravi devono lasciare la Svizzera. Non dobbiamo dimenticare che la nostra Costituzione prevede principi dello Stato di diritto fondamentali che valgono sia per i cittadini svizzeri che per gli stranieri. La clausola di rigore permette di rispettare meglio questi principi. Lo stesso vale per gli impegni assunti dalla Svizzera in virtù del diritto internazionale: la clausola di rigore consente di conciliare meglio le disposizioni sull’espulsione di stranieri che commettono reati con l’Accordo sulla libera circolazione delle persone stipulato con l’Unione europea e con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo. 

Secondo l’Ufficio federale della statistica, nel 2014 sarebbero state espulse 10 210 persone con l’iniziativa per l’attuazione; 3863 con le nuove leggi d’attuazione dell’iniziativa espulsione. Non è tuttavia possibile quantificare il numero effettivo di espulsioni dal territorio svizzero (divieto di respingimento od ostacoli tecnici).

Sia le nuove leggi d’attuazione dell’iniziativa espulsione che l’iniziativa per l’attuazione prevedono la possibilità, in determinati casi, di rinunciare all’espulsione. Nel caso delle leggi d’attuazione dell’iniziativa espulsione si tratta di eccezioni secondo una clausola di rigore e di rare situazioni di legittima difesa o stato di necessità; nel caso dell’iniziativa per l’attuazione, invece, si può rinunciare all’espulsione soltanto in rare situazioni di legittima difesa o stato di necessità.

Non è possibile quantificare il numero di casi cui le autorità penali applicheranno questa eccezione. È tuttavia certo che l’iniziativa per l’attuazione interessa potenzialmente un numero di persone molto più elevato delle nuove leggi d’attuazione dell’iniziativa espulsione poiché contempla anche reati diffusi lievi.

I reati gravi si differenziano a malapena l’uno dall’altro, gli elenchi dei reati si distinguono soltanto per pochi reati. La differenza più importante e decisiva risiede nel fatto che l’iniziativa per l’attuazione comprende anche reati diffusi lievi, le nuove leggi, invece, no. Secondo l’Ufficio federale di statistica, con l’iniziativa per l’attuazione circa 7 700 persone (anno di riferimento: 2014) sarebbero state colpite da una decisione di espulsione dal territorio svizzero per aver commesso reati poco gravi, il che corrisponde a circa tre quarti.

Tra questi reati lievi si annoverano ad esempio le infrazioni semplici alla legge sugli stranieri (p.es. violazioni delle prescrizioni in materia d’entrata, soggiorno illegale o esercizio di un’attività senza autorizzazione; art. 115 cpv. 1 LStr), reati di droga di scarsa gravità (art. 19 cpv. 1 LStup) o «effrazione» definita come violazione di domicilio e danneggiamento (art. 139 in combinato disposto con art. 144 CP). Se lo straniero è già stato condannato in passato a una pena detentiva o pecuniaria, l’espulsione è automatica anche per questi reati lievi.

L’iniziativa per l’attuazione non interessa quindi soltanto la criminalità grave. Una buona parte di stranieri interessati dall’iniziativa, inoltre, devono già oggi lasciare la Svizzera perché vi soggiornano illegalmente.

L’analisi delle peculiarità del singolo caso riveste un’importanza cruciale soprattutto per garantire il rispetto del principio della proporzionalità nel caso di reati di minore gravità, ma l’iniziativa per l’attuazione questo non lo consente.

La quota di stranieri tra i detenuti è elevata. Nel 2014 era pari al 68 per cento. La lotta contro la criminalità degli stranieri deve essere condotta su vari livelli. L’espulsione dal territorio svizzero non basta per contrastare la criminalità degli stranieri. Anche la prevenzione riveste un ruolo importante a tal fine. Occorre, ad esempio, migliorare l’integrazione degli stranieri e offrire ai richiedenti l’asilo programmi di lavoro e occupazionali volti a strutturare le loro giornate.

Negli ultimi anni il Consiglio federale ha rafforzato la cooperazione di polizia nel settore della criminalità itinerante transfrontaliera. Schengen, inoltre, mette a disposizione delle autorità importanti strumenti per lottare contro la criminalità transfrontaliera (p. es. il sistema d’informazione Schengen, SIS).

Le spese legate all’esecuzione delle pene inflitte agli stranieri non vengono semplicemente meno. Anche nel caso di un’accettazione dell’iniziativa per l’attuazione, gli autori di reato stranieri, condannati in Svizzera e interessati dall’iniziativa per l’attuazione, sono espulsi dalla Svizzera soltanto dopo aver scontato la loro pena. Questo è quanto prevede l’iniziativa (art. 197 cpv. 1 n. III/1 Cost.).

Attualmente non è dato sapere se in futuro il numero di detenuti stranieri subirà un calo. Ciò dipende dagli sviluppi della criminalità.

Alle spese per l’esecuzione penale vanno inoltre contrapposte quelle legate all’esecuzione delle numerose espulsioni supplementari.

Infine, l’iniziativa per l’attuazione provocherà verosimilmente un aumento dell’onere lavorativo per i giudici e i ministeri pubblici poiché, anche nel caso di pene lievi, gli interessati tenteranno di difendersi con ogni mezzo dall’espulsione impugnando più frequentemente le sentenze. Ciò può generare ingenti spese supplementari.

Non c’è bisogno dell’iniziativa per l’attuazione per aumentare la sicurezza in Svizzera: le nuove leggi d’attuazione dell’iniziativa espulsione prevedono già l’espulsione degli stranieri che commettono reati gravi quali l’omicidio, la violenza carnale o la rapina. Il Parlamento ha già deciso queste leggi.

L’iniziativa per l’espulsione invece interessa soprattutto gli autori di reati lievi quali, ad esempio, le violazioni della legge sugli stranieri (inosservanza delle prescrizioni d’entrata, esercizio di un’attività senza permesso). Simili reati non rappresentano un pericolo particolare per la nostra sicurezza.

L’iniziativa per l’attuazione non offre mezzi efficaci per lottare contro il fenomeno della criminalità itinerante, vale a dire gli stranieri che entrano in Svizzera per commettere un furto e poi lasciare immediatamente il Paese. Non nutrendo l’intenzione di soggiornare in Svizzera, i criminali itineranti in genere non si lasciano impressionare dallo spettro dell’espulsione. Spesso, inoltre, non cadono nelle reti della polizia, per cui non è nemmeno possibile pronunciare un’espulsione nei loro confronti.

Nel singolo caso, l’iniziativa per l’attuazione può portare a decisioni assolutamente sproporzionate per gli stranieri recidivi. È infatti possibile che una persona venga condannata ad esempio per un reato lieve contemplato dal secondo elenco dei reati dell’iniziativa per l’attuazione e ora debba obbligatoriamente lasciare la Svizzera, perché in passato ha già subito una condanna pecuniaria con la condizionale per un altro reato di lieve entità. Il precedente può anche essere costituito, ad esempio, da una violazione alla legge sulla circolazione stradale sanzionata con una pena pecuniaria con condizionale.

Il giudice non può inoltre considerare le circostanze del caso individuale nemmeno quando ritiene che non sia stato commesso un reato grave. Questa circostanza può portare a situazioni urtanti in ragione del carattere manifestamente sproporzionato dell’espulsione.

L’iniziativa per l’attuazione è disumana, perché tratta gli stranieri come esseri umani di una classe inferiore, privandoli dei principi che sono stati creati per tutte le persone in questo Paese, come ad esempio quello secondo il quale il giudice deve poter valutare le peculiarità del singolo caso.

Qui di seguito sono illustrati due esempi di violazione del principio della proporzionalità:

• una giovane donna di seconda generazione perfettamente integrata scavalca il recinto di una fabbrica e disegna un graffiti sul muro dell’edificio. Il giudice la condanna per violazione di domicilio e danneggiamento a una pena pecuniaria con la condizionale di 30 aliquote giornaliere. Visto che qualche anno prima, la giovane donna era stata condannata a una pena pecuniaria con la condizionale di 30 aliquote giornaliere per aver circolato senza licenza di condurre, il giudice la deve ora espellere per almeno cinque anni, senza poter prendere in considerazioni le circostanze del caso specifico;
• un padre di famiglia straniero, domiciliato da diversi decenni in Svizzera ed esercitante un’attività lucrativa, litiga, leggermente ubriaco, con un collega e gli tira uno schiaffo. Il collega presenta querela e il ministero pubblico condanna il padre di famiglia per lesioni semplici a una pena pecuniaria di 90 aliquote giornaliere. Nove anni prima, tuttavia, il padre di famiglia, aveva insultato un collega di lavoro che lo aveva offeso ed era stato condannato a una pena pecuniaria con la condizionale di 30 aliquote giornaliere. Per questo motivo ora il ministero pubblico deve pronunciare l’espulsione obbligatoria del padre di famiglia per almeno cinque anni – e quindi sradicarlo dal suo contesto familiare, sociale e lavorativo.

L’automatismo previsto dall’iniziativa per l’attuazione non è compatibile con l’Accordo sulla libera circolazione delle persone, il quale ammette sì l’espulsione dalla Svizzera di un cittadino di uno Stato dell’UE o dell’AELS, ma a condizione che rappresenti una minaccia effettiva e sufficientemente grave per l’ordine pubblico. Per poter stabilire la gravità della minaccia devono essere esaminate le circostanze del caso individuale, cosa che l’iniziativa per l’attuazione non consente.

Verosimilmente, l’approvazione dell’iniziativa per l’attuazione comporterebbe incertezze supplementari in relazione ai rapporti bilaterali tra la Svizzera e l’UE e potrebbe ostacolare i colloqui in corso sull’attuazione dell’iniziativa popolare «Contro l’immigrazione di massa». Ad oggi non possiamo sapere se si arriverà a una denuncia dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone. In caso affermativo, comunque, a livello giuridico la situazione sarebbe chiara, poiché in virtù della clausola della ghigliottina, la denuncia dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone porterebbe inevitabilmente all’abbandono dei Bilaterali I.

La Svizzera può, come gli Stati membri dell’UE, proporre in qualsiasi momento una modifica dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone. Questa entrerà tuttavia in vigore soltanto con il consenso di tutte le parti aderenti, vale a dire l’UE e i singoli Stati membri.

L’approvazione dell’iniziativa per l’attuazione comprometterebbe la certezza del diritto per svariati motivi. In primo luogo, l’imitazione del modello dell’iniziativa per l’attuazione avrebbe come conseguenza che se il Consiglio federale e il Parlamento non attuano un’iniziativa in maniera strettamente conforme agli obiettivi degli inizianti, bisognerà aspettarsi nuove iniziative per l’attuazione. In secondo luogo, l’approvazione dell’iniziativa per l’attuazione aumenterà verosimilmente le incertezze riguardo ai rapporti bilaterali tra la Svizzera e l’UE e comprometterà i colloqui in corso sull’attuazione dell’iniziativa popolare «Contro l’immigrazione di massa».

Tutto ciò genera incertezza giuridica. Lo Stato di diritto e la stabilità rivestono tuttavia un’importanza centrale per la nostra economia in quanto incoraggiano gli investimenti e rafforzano la piazza economica svizzera.

L’automatismo interessa la Convenzione europea dei diritti dell’uomo e il Patto ONU II, poiché non permette più di valutare se l’espulsione rappresenta per lo straniero un’ingerenza nel diritto al rispetto della vita privata e familiare. Criteri quali la gravità del reato o la situazione familiare dell’interessato non possono più essere tenuti inconsiderazione.

Non sarebbe inoltre più possibile garantire il rispetto dei diritti dei minori previsti dalla Convenzione dell’ONU sui diritti del fanciullo, la quale sancisce il principio secondo cui in tutte le decisioni relative ai fanciulli di competenza delle istituzioni pubbliche l’interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione permanente (art. 3). L’espulsione di un genitore dalla Svizzera può, a seconda del Paese, anche implicare l’impossibilità d’intrattenere regolarmente rapporti personali con i figli.

L’approvazione dell’iniziativa per l’attuazione comporterebbe per la Svizzera un aumento del numero di condanne da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU). La Svizzera si troverebbe sotto pressione a livello internazionale e la sua politica in materia di diritti dell’uomo perderebbe credibilità.

In teoria, il Consiglio d’Europa potrebbe espellere la Svizzera. Una simile espulsione, che avrebbe l’effetto di una denuncia (art. 58 par. 3 CEDU), non è tuttavia mai stata pronunciata. Una denuncia su iniziativa propria non è un’opzione valida per il Consiglio federale. La Convenzione europea dei diritti dell’uomo rappresenta una pietra miliare dei valori comuni europei e ha influito fortemente sulla definizione del catalogo dei diritti fondamentali della Costituzione federale del 1999.

La Costituzione federale obbliga il Parlamento a dichiarare un’iniziativa nulla in tutto o in parte se viola il principio dell’unità della forma o della materia o disposizioni cogenti del diritto internazionale (art. 139 cpv. 3 Cost.).

In origine l’iniziativa per l’attuazione conteneva una definizione esaustiva del «diritto internazionale cogente». Questa definizione era molto restrittiva e non corrispondeva pertanto né alla prassi delle autorità federali né a quella degli Stati. La Svizzera non può semplicemente ridefinire il diritto internazionale cogente. Non può definire in maniera esaustiva nella sua Costituzione che cosa è il diritto internazionale cogente, così come i Cantoni non possono liberamente determinare che cosa è il diritto federale. Se il Parlamento non avesse applicato l’obbligo costituzionale di dichiarare nulla l’iniziativa, avrebbe violato la volontà del Popolo e dei Cantoni, ovvero gli autori di questa regola.